Birokrasi dalam Perspektif Struktural
Dalam imajinasi negara modern, birokrasi sering kali dipandang sebagai mesin rasional yang bekerja melayani publik. Namun, dalam pengalaman banyak warga, birokrasi lebih sering tampak seperti organisasi yang bekerja demi dirinya sendiri dan kepentingan elite politik yang membayanginya. Pelayanan publik hadir bukan sebagai kewajiban moral negara kepada warga, tetapi sebagai konsekuensi logis dari struktur insentif yang menggerakkan birokrasi: siapa yang memberi insentif, dialah yang dilayani lebih dulu.
Kecenderungan ini bukan sekadar kritik moral, melainkan fakta struktural yang telah lama dibahas dalam berbagai studi administrasi publik. William Niskanen (1971) menunjukkan bahwa birokrat adalah budget maximizers: mereka mengejar anggaran, kewenangan, dan reputasi organisasi lebih dari melayani kepentingan publik. James Q. Wilson (1989) menulis bahwa birokrasi merespons insentif politik dan administratif jauh lebih kuat dibanding kebutuhan masyarakat. Sementara Robison & Hadiz (2004) menegaskan bahwa dalam negara pasca-otoritarian seperti Indonesia, birokrasi menjadi bagian dari patronage machine yang menjaga kekuasaan elite.
Jika teori-teori tersebut tampak terlalu normatif, maka praktik birokrasi sehari-hari membuatnya nyata. Birokrasi Indonesia, seperti birokrasi di banyak negara berkembang, bekerja dalam kondisi di mana akuntabilitas vertikal kepada atasan politik jauh lebih kuat dibanding akuntabilitas horizontal kepada masyarakat. Ini menjelaskan mengapa birokrasi sangat rajin “melaksanakan instruksi”—apa pun isi instruksi itu—namun tidak selalu responsif terhadap keluhan warga atau kebutuhan publik yang mendesak.
Kinerja Birokrasi yang Tidak Sesuai Harapan
Pada banyak kementerian/lembaga, indikator kinerja birokrasi dirancang bukan berdasarkan kebutuhan masyarakat, melainkan target politik penguasa. Serapan anggaran menjadi indikator paling dominan. Akibatnya, mendekati akhir tahun selalu terjadi percepatan belanja untuk mengejar penilaian “kinerja baik”, meskipun kualitas outputnya buruk atau dikerjakan secara terburu-buru.
Rakyat yang Hidup Sendiri
Dalam kondisi insentif seperti itu, masyarakat pada dasarnya tetap “hidup sendiri”. Negara hadir hanya ketika keberadaan masyarakat memberikan manfaat politik—baik sebagai kelompok rentan yang menjadi target program populis, maupun sebagai kelompok ekonomi kuat yang dibutuhkan untuk stabilitas kekuasaan. Sejumlah kasus penentuan target bansos tidak hanya berdasarkan kebutuhan objektif, tetapi juga pertimbangan elektoral, sehingga birokrasi hadir untuk menjaga stabilitas politik patronnya.
Penyusunan program “aspiratif” yang seringkali tidak berangkat dari kebutuhan masyarakat, tetapi dari kebutuhan birokrasi menghabiskan anggaran. Program pembangunan fisik di daerah sering dipilih bukan karena urgensi, tetapi karena mudah dipertanggungjawabkan secara administrasi. Jalan diperlebar, pagar puskesmas dibangun ulang, atau kantor desa diperindah, sementara kebutuhan warga seperti air bersih, keamanan, atau perbaikan layanan dasar justru tak tersentuh.
Fenomena “serapan dulu, manfaat kemudian” adalah warisan struktural birokrasi patrimonial yang masih kuat hingga kini. Di tingkat nasional, kita menyaksikan bagaimana sejumlah program besar negara tidak selalu memprioritaskan analisis dampak terhadap masyarakat, melainkan kalkulasi politik jangka pendek. Kebijakan pemindahan ibu kota, penyaluran bansos masif menjelang pemilu, dan penetapan proyek strategis nasional seringkali mengandung elemen simbolik yang jauh lebih kuat daripada respons terhadap kebutuhan publik yang faktual.
Data dan Fenomena yang Mengkhawatirkan
Fenomena tersebut misalnya juga fenomena birokrasi bekerja demi serapan anggaran, di mana pada tahun 2023, 55,7% belanja modal pemerintah pusat dihabiskan pada Oktober–Desember. Pada 2022, BPK melaporkan lebih dari 50% proyek fisik pemerintah daerah selesai mendekati akhir tahun anggaran. Pola “late spending” ini konsisten minimal 10 tahun terakhir, dan secara teoritik menunjukkan birokrasi mengejar kepatuhan administratif daripada manfaat publik.
Demikian juga data tentang pelanggaran netralitas ASN. Pada tahun 2024, tercatat setidaknya terdapat 2.034 pelanggaran netralitas ASN selama Pemilu 2024. Jumlah tertinggi dalam satu siklus pemilu, dibanding sebelumnya, pada Pilkada 2020, terdapat 1.377 kasus pelanggaran pada tahun 2019. Mayoritas ASN terlibat mendukung petahana. Sekitar 67% ASN yang melanggar netralitas melakukannya karena tekanan atasan, bukan inisiatif pribadi. Data ini konsisten menunjukkan birokrasi bekerja untuk atasan politik, bukan publik.
Data tentang kepuasan publik terhadap pelayanan publik juga perlu menjadi perhatian. Survei Ombudsman RI (2023) menemukan hanya 52% warga yang merasa puas terhadap pelayanan publik nasional. Dalam survei yang sama, 30,7% responden menganggap prosedur birokrasi “berbelit” atau “tidak transparan”. Indeks Persepsi Maladministrasi (IPM) 2023 menunjukkan 20,9% laporan publik terkait penundaan berlarut, bentuk maladministrasi paling umum.
Sementara itu, data tentang korupsi birokrasi menunjukkan bahwa sekitar 70–75% kasus korupsi di Indonesia tahun 2023 melibatkan pejabat birokrasi, baik pusat maupun daerah. Kerugian negara akibat korupsi pada 2023 mencapai Rp 57,7 triliun, naik dari Rp 54 triliun pada 2022. Pada level pemerintah daerah, 49 kepala daerah ditangkap KPK dalam 10 tahun terakhir, sebagian besar dalam kasus korupsi anggaran dan pengadaan barang/jasa. Ini menunjukkan birokrasi sering terlibat dalam relasi timbal balik dengan elite politik dan kontraktor.
Birokrasi yang Bekerja Baik
Namun terlalu simplistik mengatakan bahwa birokrasi Indonesia tidak pernah bekerja untuk rakyat. Ada banyak unit birokrasi yang mampu bekerja sangat baik, terutama ketika ada kombinasi insentif yang tepat. Birokrasi tersebut biasanya adalah birokrasi di tingkat daerah, khususnya di Kabupaten dan kota. Misalnya, keberhasilan kantor Dukcapil di berbagai daerah mempercepat layanan administrasi kependudukan dari hitungan minggu menjadi hanya 5–15 menit, karena ada insentif kuat berupa kompetisi inovasi dan pengawasan ketat dari pusat.
Hampir semua puskesmas dan rumah sakit daerah berhasil mengurangi waktu tunggu dan meningkatkan mutu layanan setelah adanya sistem akreditasi dan insentif dana kapitasi. Ada juga fakta pemerintah daerah dengan peringkat reformasi birokrasi tinggi, seperti Banyuwangi, Sragen, dan Kulon Progo pada masa tertentu, menunjukkan bahwa birokrasi dapat menjadi inovatif ketika terdapat arah politik yang jelas, kepemimpinan yang disiplin, dan mekanisme akuntabilitas publik yang kuat.
Dari amatan dan dialog dengan para best practices tersebut, birokrasi dapat bekerja secara profesional ketika struktur insentif publik dan insentif politik selaras. Inilah yang menjadi masalah. Fenomena ini memperkuat tesis penting, bahwa bukan karena birokrasi tidak mampu, tetapi karena melayani publik tidak berada di pusat struktur insentif mereka.
Agenda Reformasi Birokrasi
Dus, persoalan terbesar birokrasi Indonesia bukan kurangnya kompetensi birokrat dan organisasi birokrasi, melainkan struktur insentif yang keliru. Selama birokrasi dinilai berdasarkan kepuasan elite politik, bukan kepuasan publik, ia akan tetap bekerja untuk patron, bukan warga.
Reformasi birokrasi harus, setidaknya, memprioritaskan empat arah perbaikan—dan itu berkenaan dengan inti mindset birokrasi, dan justru bukan yang sekarang menjadi tren, yaitu digitalisasi birokrasi dan layanannya.
Pertama, mengganti indikator kinerja menjadi lebih berorientasi pada manfaat publik, bukan sekadar serapan anggaran dan kepatuhan administratif. Kedua, memperkuat akuntabilitas pelayanan publik melalui lembaga independen dan partisipasi warga, sehingga suara publik memiliki bobot dalam penilaian kinerja birokrasi. Ketiga, menjaga netralitas ASN secara serius, bukan sekadar slogan, dengan penegakan disiplin yang tegas terhadap pelanggaran politik praktis. Keempat, mengurangi intervensi politik dalam organisasi birokrasi, termasuk dalam penempatan jabatan dan prioritas program.
Jika struktur insentif tidak berubah, maka inovasi birokrasi hanya akan berusia pendek, tergantung siapa kepala daerah atau menteri yang sedang berkuasa. Tidak memandang, apakah birokrasi itu menjadi digital, setengah digital, atau kurang digital.
Kesimpulan
Melalui berbagai fase, ternyata Birokrasi masih berfikir untuk dirinya sendiri dan kepentingan-kepentingan yang terkait dirinya, daripada memikirkan rakyat, apalagi melayani rakyat atau masyarakat, atau bekerja untuk rakyat. Memikirkan, bekerja, dan melayani rakyat dilaksanakan sepanjang pada koridor kepentingannya sebagai lembaga, yang memperoleh insentif atas apa yang dikerjakannya.
Alhasil, jika tugas memikirkan, bekerja, dan melayani rakyat sepanjang tidak memberikan insentif baginya, tidak akan dikerjakannya, setidaknya tidak masuk sebagai prioritasnya. Birokrasi mendapatkan insentif jika bekerja untuk atasannya, yaitu kekuasaan, yaitu elite politik. Ia dinilai bekerja jika memenuhi indikator dan parameter yang dibuat atasannya, yang tidak selalu berkenaan dengan kepentingan rakyat, melainkan kepentingan kekuasaan itu sendiri.
Selebihnya, birokrasi bekerja membuat program-program yang dapat mereka kerjakan dan menuntaskan penggunaan anggaran pada waktunya, dan program-program itu sesuai dengan kepentingannya sebagai organisasi bagian dari kekuasaan. Untuk itulah, birokrasi senantiasa berusaha keras menunjukkan bahwa mereka telah bekerja dengan baik, dan karenanya harus mendapatkan insentif, sekaligus mendapatkan pujian publik.
Jadi, pada akhirnya rakyat atau masyarakat pada dasarnya tetap hidup sendiri. Jika pun mereka diurus oleh negara atau birokrasi, sepanjang mereka memberikan insentif kepada penyelenggara negara, baik sebagai lembaga maupun individu; baik karena keberadaan mereka sebagai kelompok rentan, sehingga menjadi target bantuan politik; ataupun mereka sebagai kelompok kaya yang diperlukan oleh elite politik untuk melanjutkan kekuasannya.
Pelajaran kita adalah, bahwa birokrasi adalah tulang punggung negara. Namun ketika birokrasi bekerja terutama untuk mempertahankan dirinya dan memenuhi kebutuhan politik atasannya, negara kehilangan kemampuan untuk menghadirkan keadilan dan pelayanan publik yang bermakna. Masyarakat pun dibiarkan bertahan sendiri, sementara negara hadir di tengah rakyat hanya ketika kehadirannya menguntungkan kekuasaan. Indonesia tidak kekurangan birokrat yang baik. Yang kurang adalah struktur insentif yang membuat kebaikan dan profesionalisme menjadi pilihan paling rasional, bukan pengecualian. Jika kita ingin birokrasi yang benar-benar melayani, maka kita harus memastikan bahwa melayani publik bukanlah beban, melainkan jalan terbaik bagi birokrasi untuk mendapatkan legitimasi, penghargaan, dan masa depan. Hemat saya, itulah inti reformasi birokrasi; tidak bergantung dari bagaimana birokrasinya, namun bagaimana mindset kekuasaan melihat birokrasi: apakah sebagai abdi masyarakat, atau abdi kekuasaan.
